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马光远:放权是政府机构改革的灵魂

2013-03-11 09:22 | 作者: 马光远来源:新浪博客 政府机构 改革 铁道部

令人瞩目的国务院机构改革方案终于揭开了神秘的面纱,根据国务院秘书长马凯在3月10日全国人大会议上对方案所做的说明,这次国务院机构改革的重点是、围绕转变职能和理顺职责关系,稳步推进大部门制改革,实行铁路政企分开,整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

从具体的方案看,本次机构改革:撤销了铁道部,将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部,同时组组建国家铁路局和中国铁路总公司,实现了政企分开;组建国家卫生和计划生育委员会,将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合,组建国家卫生和计划生育委员会,不再设立卫生部和计划生育委员会;还组建了国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广播电影电视总局,重新组建国家海洋局和国家能源局。通过这次改革,国务院正部级机构减少4个,其中组成部门减少2个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。

很显然,这只是国务院机构改革数量的增减和“物理”层面职能的重组。事实上,这次国务院机构改革,是按照十八大的总体要求,从建立真正的服务型政府和完善的市场经济体制这一改革的总体战略目标出发,重新审视和界定政府的功能。十八大报告指出:“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用。”因此,本次国务院机构改革的实质绝非简单的数量增减和职能的重新组合,而是把转变政府职能放在核心位置,向市场和社会放权,严格界定政府和社会、市场的边界,大幅度减少对微观事务的干预,同时改善和加强政府的宏观管理和监管职责。

建国以来,特别是改革开放以来,国务院六次大的机构改革的历程一再表明,政府机构改革和变迁的历史,事实上就是一部不断扩大社会、企业的自治范围和限制政府干预的历史。而确保社会和企业的自治与自主经营的关键是正确界定政府的边界,构筑新型的政府、企业与社会之间的互动关系,防止政府过度的介入社会组织与企业的自主经营活动,这是30多年改革的一大共识。可以说,经过30多年的改革,随着政府的不断放权,社会组织在维持社会运转中所起的作用越来越突出,企业的自主经营权也得到了基本的保证,政府、社会与企业之间的良性互动逻辑也越来越清晰。然而,由于市场经济的不完善以及政府改革的滞后,政府在社会管理等领域仍然存在着严重的越位、错位和缺位等问题,突出表现在,对社会和微观经济事务干预过多过细。

比如:一、政府的审批事项过多,除了建设项目的审批,甚至连基本的价格领域都没有实现由市场决定。过去5年,尽管取消了70%以上的审批事项,但政府仍然保留了大量的含金量极高的与资源配置有关的审批权力,不仅扭曲政府和企业之间的关系,而且造成了大量的寻租和腐败行为;二、在一些领域,政企关系混乱,政府和市场的边界模糊。以铁路系统为例,铁道部既是行业主管部门,又是行业运营和建设部门,政企混为一体,严重影响了铁路部门的建设和运营效率;三、政府在一些领域的监管不到位。政府在监管领域的缺位,突出表现在食品安全等领域,无论在事前、事中还是事后监管方面,政府还没有做好成为一个监管型机构的制度和理念的准备。加之近10年来,随着经济的发展和国力的增强,政府的财力和资源配置方面的权力不断扩张,这些都在一定程度上使得政府、社会与企业之间的边界出现反复和模糊,一定程度上制约了社会主义市场经济体制的完善,抑制了经济发展活力和社会的积极性、创造力。因此,这次国务院机构改革,关键并不在于撤销或者设立了多少个部门,而在于对政府和市场的边界重新进行界定,对政府的职能进行“化学式”的组合,从而构建真正的有利于经济和社会发展的政府管理的格局。

基于此,笔者认为,本次机构改革的最大亮点和看点,绝非撤销铁道部、组建一些新的委办局,而是是否对相关部门的职能进行真正的清理。一个部门和机构的成立终究只是一种组织结构层次上的变化,属于“硬件”,更重要的是“软件”:即经过组合的新的部门的行为目标和行为方式。这次机构改革,除了部门数量的增减,我们更需要关注的是,是否在总体上着力解决政府与市场、政府与社会的关系,是否按照让市场在资源配置中发挥基础性作用,对政府相关部门的职能进行真正的手术式的增减少,大幅度减少政府的审批事项,强化在监管方面的职责,降低市场准入的门槛,激发创业的活力,从而形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系,这是关键的关键。

以铁道部的改革为例,本次机构改革撤销了铁道部,组建了铁路局和中国铁路总公司。然而,这只是第一步,如果新组建的铁路局和铁路总公司,仍然维持现有的垄断格局,仍然继承了以前铁路系统政企实质上难分的行为模式,在投融资领域和市场化方面没有大的突破,不能改变铁路系统的旧的“基因”,从而使铁路彻底告别政企不分、体制落后的封闭状态,为中国垄断领域的改革提供制度化的范本,铁路改革就难言成功。再以国家发改委的改革来看,本次机构改革,从表面上看,国家发改委的职能不仅没有削减,反而因为相关部门的撤销而有多增加,这是很令人担心的,可以说,削减政府审批事项的重点部门应该是削减发改委在微观领域的很多审批事项,如果本次改革,发改委不能转变职能,最大限度地缩小审批、核准、备案范围,切实落实企业和个人投资自主权,职能转变就是一句空话。

总之,政府机构改革的灵魂应该是政府职能的转变,应该是政府向社会和企业放权,应该是政府逐步退出微观领域,而专注于宏观和监管事项,最终真正成为不惊扰市场的“守夜人”而不是一个显性的存在。这次机构改革,撤销了一些部门,增设了一些部门,这些都简单,难的是,如何真正实现职能和理念,如何实行行为方式的真正转变。

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