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周其仁:土地用途管制的缘起

2013-08-21 09:38 | 作者: 周其仁来源:经济观察网 周其仁 土地

农村宅基地从自用走向可转让,还与一项制度变迁有关,那就是土地用途管制的出现。这里所谓“土地用途管制”,指的是在土地的农业用途与非农业的建设用途之间,被划下了一道法律鸿沟——普天之下,凡农业用地要转为建设用地的,一律要经过严格的行政审批。

数年前访问过一个农机专业户,户主姓沈,拥有十多个台套的大型农机具,为周遭的农户服务。一般是承包农户来预约,然后老沈上门提供耕、耙、插秧、收割等服务,论亩计价,听起来是一门不错的营生。不过老沈讲到的问题,却把我难住了:他的农机具多,没处停放,占自家一小块承包地,打上水泥地面,搭个棚棚,权作停放农机的场所。就这么档事,有关部门查来查去说“违规”。

老沈是农机大户,也算是地方模范人物,沾上“违规”行为总不大好吧?可是他怎么也不明白,政府提倡发展农机专业户,购置农机可领财政补贴,县委书记来看时也是满口称赞。但买来的农机,总不能停在田里检修吧?他又没有占公家或别家的地,不过是用自家承包地修一块农机停放场,怎么就违了规?

在场的有镇土地所的干部,解释道:承包地只要打上水泥地面——“路面硬化”是也——就成为“建设用地”,也就从“农用”转为“非农用”,凡是未经审批的,就犯了土地用途管制的法规。倘若问,农机不算农用吗?回答是,只要地面硬化,地表的土壤结构被破坏,搭棚也罢,盖楼也罢,反正再不能农用了。

此后遇同类现象,见怪不怪。某家台湾农业公司包了几百亩地搞插花,要一块地方作整理插花之用,但涉及地面“硬化”,得不到批准,只好离地一尺,搭个“空中平台”,有关部门来查,回应是土壤结构未遭破坏,“在下面好好的呢”!还有一年,猪价急升,影响宏观稳定,政策扶持养母猪,种种补贴之外,还加拨盖猪圈的用地指标——猪圈要打水泥地,也纳入“硬化就成建设用地”的管制范畴。

搞懂了。接着要问的是,该项制度从何而来?偌大一个中国,又处于急速的工业化、城市化浪潮之中,每一小块土地的“硬化”都要行政审批才合法,这一套管制究竟是怎么搞起来的?

查法律文本,第一次提出“土地用途管制”的,是1988年。那是全国人大对1986年立下的土地管理法的第二次修订(第一次修订是1988年,主要是准许国有土地使用权可转让),其中第四条是全新的,标题赫然就是“国家实行土地用途管制制度”。内容简单,就是“国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”,并规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。

从财产权利的角度看,这可不是一个小变化。因为所谓“用途管制”,其实就是把土地产权的一部分,从产权人那里拿走,然后转到政府手上。在用途管制下,土地不论属于国有、属于集体,还是集体长久承包给农户经营,一旦涉及用途变化,产权人就再也无权自行决定,一律法定归政府处理。试问土地的产权人要“产权”何用?还不是要用法律来保障自己使用、收益和转让土地的权利?现在加一道管制,产权人还算产权人,还有使用、收益、转让土地的诸项权益,但只要涉及土地用途的变化,这些权利就被大打折扣,倘若没得到政府的批准,就算土地是你的,你也不可自由利用。

具体的管制手段,当时只写入由国家来编制“土地利用规划”,而利用土地的单位和个人则“必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。后来颁布的《管理细则》规定,除了通常管15年的“土地利用规划”,还要“严格执行土地利用年度计划”,其中包括以下指标:(1)农用地转用计划指标;(2)耕地保有量计划指标;(3)土地开发整理计划指标。

这就齐了:又是总体规划,又是年度计划,又是数种批文指标。我国土地资源的利用体制,从此搞得比计划经济还计划经济——过去国家管国企,“打酱油的钱不能买醋”,但底下的变通还可以有不少。现在号称“社会主义市场经济”,但涉及土地资源的利用,每幅土地由农用转非农用,全部要交付法定管制,谁越雷池一步就是违法违规!

怎么搞起来的呢?首先是“形势严峻”使然。记忆所及,大体从2005年起,“中国耕地十年减亿亩”的新闻,就不断抓住全国读者的眼球。以下是信手拈来的几则:“国土资源部调查显示近10年全国耕地减少1亿亩”(中国网,2005-06-20);“国土资源部报告:中国10年耕地减少了1.2亿亩”(http://internal.dbw.cn/,2006-03-16);“中国耕地十年减少1亿亩”(京报网 ,www.bjd.com.cn,2009-12-24);“中国耕地11年减少1.25亿亩,超河南全部耕地面积”(第一财经,2008年10月29日)。

十年减耕地上亿亩,问题当然严重。按当时的统计,1997年全国总共只有19.49亿亩耕地。倘若每十年减1~1.2亿亩耕地,那要不了多少年,作为拥有十来亿人口的泱泱大国,中国就没多少耕地了。那还了得!?

在直观上,这些年的中国活活就是一个超级大工地,到处不是在拆,就是在建,原先城市周遭的农田,一大片一大片地改为非农用,盖起了厂房、楼宇和各种设施。谁都可以告诉你,当年孩童记忆里的田园风光,多么快速地消失在水泥钢铁围成的城市之中。这就是说,耕地因工业化、城市化而锐减的事实,很容易从人们的经验中得到印证。

这里带来的一个代价,是某些重要的细节被忽略。我注意到两点。其一,十年间所减的上亿亩耕地,大部分与工业化、城市化无关,而是农业生产结构调整、特别是实行政府“退耕还林”政策的结果。其二,农村自占耕地的现象也严重。关于前一项,有数据表明,1986-1995年间农业用地结构变动导致的耕地减少,总数在7000万亩以上。关于第二项,同期仅农村宅基地超标占耕地就达5100万亩。至于城乡非农建设占用的耕地,共2960万亩,不足同期耕地减少总量的20%。

但是舆论还是把耕地大量减少,一古脑儿算到了工业化、城市化的账上。机制似乎也简单明了,既然建设用地的收益比农地高很多,那一旦容忍市场机制自由发挥作用,农地还不都要转成建设用地?在此背景下,1997年中共中央、国务院发文要求“对农地和非农地实行严格的用途管制”。次年全国人大修订土地管理法,“土地用途管制”正式出台,成为国家体制。下药很猛,至于是不是对症,要靠日后的检验了。

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