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周其仁:现行行政架构与新型城镇化不匹配

2013-10-21 11:06 | 作者: 周其仁来源:中国企业家网 周其仁

法国写民主讲大革命的那个家伙,他到美国考察美国民主,没人看得懂,他说它的秩序就在这个混乱当中,美国现在有800多个地方政府,里头的序列很奇怪,有叫县,有叫乡镇,但是它重要的三个东西我们这里没有,但是是不是有可能将来会有

【中国企业家网】“我们过去的行政外套,就是我们的行政架构在城镇化高速发展当中它哪些地方适合,哪些地方不适合?问题在什么地方呢?”

近日,北京大学教授周其仁在“2013年中国新型城镇化市长论坛”上发表演讲时表示,当今人口流动增加,企业投资的自由度增加以后,它不会按照我们原来的架构去整合,有的地方就很糟,有的地方就会破坏环境资源。

“我们原来四平八稳的农业文明的中央大国的这种行政架构,对一个城市化、工业化怎么更好的匹配,这是我们目前关心的一个问题。”

周其仁

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以下为演讲实录:

周其仁:今天的报告是我在研究城镇化当中有待解决的问题,听说很多市长来,利用这个机会把这个问题跟大家请教一下。参与行政管理要有一个行政架构,我们通俗的讲要穿一件外套,这个外套合适不合适呢?我们是一个悠久的文明,中央集权制的单一制国家,我们不是一个联邦,差不多同样时代的罗马,大帝国都消失了,我们还是一个单一制的大国。

我们过去的行政外套,就是我们的行政架构在城镇化高速发展当中它哪些地方适合,哪些地方不适合?问题在什么地方呢?问题是在农业文明下形成的中央单一制的国家,它的形成布局是以把国家管理好为主要内容,所以它是在一个地方设一个城,这个城从中央来看是一直传递下去,这个事情很早就形成了。所以,我们老想城乡两元,其实城市这两个字就是两元,城市比较正规的行政系统是由中央的朝廷命官统一的,统一以后,就是郡县制,就是中央派朝廷命官去管这个地方,处理那个地方的行政。我们的城是这么来的。很多城镇经济发展没有什么内在的关系。由于有了城,我们过去很多城市是下命令迁徙,跟着过去,手工业跟着过去,不同级别,不同的需求,然后就形成了市,形成了一些市井生活,这是过去的架构。

我们在人民生活当中也冒出来一些集聚点,这个集聚点就是城市的市,市是底下冒出来的,冒出来的地方,不一定也代表行政建制。在唐朝曾经有明确的法律规定,就是县以下不能开市场,所以我们到农村区,很多都是每天开几个小时就关掉了,不是正式的城市生活,这是市场管理,它是受限制的。所以,城市城市一开始就是这么拉开的。等到经济发展,特别是到将来起来以后,这两张期之间开始有一些不适应,最有名的比如苏州、景德镇、汉口、佛山,这都是因为有些资源,像佛山是铁,景德镇是陶瓷。但是,再兴旺不是城,它不够级别,不建制。苏州已经非常繁华了,但是不建制,因为苏州军事上很难守。因为我们考虑城,首先是行政、军事、国土、安全。

这两张皮在漫长的农业文明时代,总的来说冲突不大,农业文明大家知道就是每块地光和作用,所以人民可以分布的比较死,工业一来就开始规划了。因为工业布局,特别是可以离开水,这个动力离开水以后,它这个分布不一定像农业一样的分布。但是,我们这个工业的起来,形成外套的问题就出来了。西方没有城这个含义,你去访问欧洲,很多城堡是一个贵族,是一个皇族守在里边,真正的大都会开放的,像巴黎,没有城。当然,巴黎也有很好的传统。所以,城市一直都是繁荣的。这个跟我们的传统之间有很大的区别。那么,近代以来,在我们正式的正规的城,形成系统之外,就是这个外衣,够级别发一件。经济发展,工业发展会冒出来一些身体,这件衣服装不进去,就冒出来中国春秋城市当中会有一些例外,我刚才举的包括苏州、汉口、景德镇、佛山。它实际是非常有力量,但是衣服不给。这是我们过去漫长时间简单讲。

那么,近代以来发生一个变化是没想到的,就是上海,上海是例外,不是我们这个文明自主搞出来的,它是国家主权在受到摇晃的时候,英国、法国的船已经在长江口,包括太平天国已经把清王朝弄的浩浩荡荡,上海是租地,然后侨民来,形成了行政事务。这个行政事务,我们清王朝也没有能力,然后就在当中慢慢形成了一个国中国,它的架构很有意思,不是我们的省、郡、州、县都和它无关,上海叫工部局,设一个董事会,17个董事来管这个上海工部局,最后发展成为一个治理架构,最有名的就是警察,叫巡捕,巡捕开始给中国报告是打更的,告诉市民时间。但是,慢慢太平天国一闹出来,变成警察了。最后我读上海的租界百年,开始巡捕的时候,送钱说,最后上海的巡捕底下有十几个不同的警种,有装甲部队,有骑兵,有水兵。这当然是我们近代时候的一个屈辱,国家的主权摇晃,半殖民地,就是这个概念。

但是,换一个角度看,就闹出一个城,现代城市。如果没有这样一个架构,国中国,按照我们这个架构去走,大胆说一句,就不是县城了。这是我们大概近代以后,这个外套以外的由于国家主权的摇晃有了上海市。当年解决上海的问题都是中国共产党最优秀的财经专家,解决中国的金融问题,那几个市场的问题,当然最后就是计划经济,直辖市一开始就给了很高的地位。当然,让它从县,一级一级的走,大概机会是多少?它是经过殖民地,半殖民地冒出来的,然后穿了一件外套。然后我们计划体制又是一个苏联式的行政架构非常硬的这么一个外套,它也是一个制服,按级别定,然后再加上户籍、人口流动的限制,基本上是指令计划来配置资源,包括配置空间资源。这个东西又搞了几十年,这个东西的突破很容易就把它突破了,就是特区,非常有意思。特区是什么级别呢?没有城,就是这个衣服可大可小,看你本事,最后你看深圳,在架构当中,到今天为止他在广东也不是省会城市,后来叫计划单列城市,计划单列城市,绝大部分都是跟近代那批城市连在一起。然后,我们其他城市有点苗头就给升格,按着行政序列升,县改市,地改县,副省级行政城市。我们这个外套,一个是沿着原来的序列修订,把它放大,看看能不能把城市化集中。还有另开一条路径,特区,特区开了以后,计划单列,跟原来我们中央、省、地、县什么关系呢?并行。然后再把它收进去,这是深圳,我们都知道它是一个副省级城市,都是按副省级干部配备。但是,它跟广州的关系,它跟广东省的关系,它里头含着一种内在的紧张。现在说这波城市化,做了一个示范,最近上海的自贸区,自贸区有很多行业,但是全国人大授权,在一个时间内,一些通行的法律在这个地方,另外补一些法律进去,这个事做下去,可能会意义及其重大。因为现在城市化都是经济集聚,人口集聚,这个集聚不是四平八稳的,不是说你原来在地租上沙盘作业,多大的国土,里边放多少?不是。这个城市化从现在全球的城市化来看,它是分布式非常不均匀的,集中到国土很少的一些面积上,趋势就这样。看美国,一个纽约就是整个全国的7.5%的人,10%的GDP,一个大东京地区,差不多1/3的日本的GDP,几千万人口就进去了占国土面积1%,2%,这是城市化。

现在我提的问题就是这个问题,我们国土幅员辽阔,国土的行政外套跟城市的那个包,刚才李部长讲,低水平重复建设,我们每件外套都在城市化。而且我们现在很多法律制度授予它这个权利,招商引资,土地拍卖,投资,上项目,我们都是按农业时代形成的行政架构在配置,这个还有很长的路要走。另一方面我们最近做了一个调查,居民人口是金字塔,最多的人口在农村,然后是镇,然后是县,按级别上。流动人口,现在有倒金字塔的趋势,让他跑,他往那儿跑,多数人先到镇,最成功的人到县,再成功的人到市,现在是直接从村庄往大都市跑。现在把2001到2010年的流动人口数量看,北京、天津、上海、深圳、广州、成都、重庆,就是几个点位说,集聚的人口的速度是整个平均的城镇人口增加的好几倍。所以,现在这个外套在我们做研究的看,大的大,小的小。大量的人口去那个地方,衣服不够。重庆也是直辖市,广州也是直辖市,我们为什么不是直辖市?中国可以搞8到10个直辖市,你为什么不升?广州确实它的经济实力,从哪个指标去看?可是这个是整个架构,谁来批,根据什么原则批?我们的台湾省很有意思,是地方自治,有自治体,我访问过他的乡、镇、村、县。它已经有地方直辖市的概念,山东请到都是地方直辖市,对人口聚的特别多的地方放一件大的衣服,日本也是这样,够20万人起一个名字,特别是市。50万人再起一个名字,整个日本的架构就这两层,地下就是市、村,就两级,很简洁。台湾工业化、城镇化起来以后,它就启动了叫做县改制,把县改成叫院辖市,行政院,就是五都,就是五个直辖市。五个市把它的GDP、人口,经济力量全都囊括了。

我们现在看起来,反正两条路,一条路在原来的行政架构里头给它升,但是你让谁升让谁升?原来县改了市,全部改了,我们今天是一样的。行政级别这个外套跟经济集聚、项目集聚、资本积聚、技术集聚、人口集聚这个身体之间现在很多地方也出现了类似佛山这种情况,比如最近就是浙江的一些地方。我们现在有很多是身体大,衣服小,我们很多还是衣服大,身体小,人全跑了,没什么希望。刚才李部长讲到底特律的故事,底特律的故事其实有它的必然性,很多城市就是不行,美国城市化还在发展,底特律从170万人变成现在大概就50人,那些人去了别的城市了,中国未来会有一批底特律,再大的城市,全变成现代都市。更重要的有挑战性的是当经济活动是自组织流动的时候,它像企业一样。我们现在已经懂得企业给它定行政级别,那是自己给自己定,定高了,他没做好,定低了,他做好了,企业就不要有行政级别。

那城市怎么办呢?所以,我现在全世界看,看他山之石有没有可以借鉴的?美国很有意思,所以去看的时候,法国写民主,讲大革命的那个家伙,他到美国考察美国民主,没人看得懂,他说它的秩序就在这个混乱当中,美国现在有800多个地方政府,里头的序列很奇怪,有叫县,有叫乡镇,但是它重要的三个东西我们这里没有,但是是不是有可能将来会有。一个叫自治市,里有意思,里头大概16000多个自治市,一半都跟我们的镇、村差不多,它是可以合并的,几个县,几个镇,大家投票决定,从下而上的。他们现在的上层建筑,就基于这种自发形成的大都市的这种衣服,这些衣服是自己找来的,自己生成的,选一个市政府,议会选一个市政官,后来他们兴起了大城市改革运动,叫强市长,双投制。现在他们明星城市大概就是这个架构。当然,我不敢说我们马上仿造这个东西,但是它提出了问题,城市不是个组织吗,它有一定的弹性,搞的好,这个衣服就大一点,不能全部搞到北京来,因为北京一碗水端平了。这个东西值得学习,值得讨论。

第二个值得讨论的,美国有时候不是架构写的很民主,它有一个特别政府,特别区,比如最有名的学区,它是以学校为中心组织起来的,我最近看到它又有一个水区,加州缺水,但是和我们熟悉的省没关系,它是最稀缺,最重要的资源,超出了很多原来行政的区,港口、码头、大的国际机场,全是政府单位,但是那个政府单位不在我们中央省地县的序列,叫特别行政区。还有它有一些准政府,比如有一个居委会,冒出很多业主委员会,它实际上是对城市很多小区的管理能发挥巨大作用。信息他们掌握的最多,如果完全要正规政府管,编制、预算、官僚主义,这些都有。德国也是联邦制,还有我们台湾省。看看我们经济流动的包在哪里集聚,跟我们过去几千年的架构的外套怎么解决,一方面怎么把正规的行政外套能够适应我们这个城市化集聚的要求。美国一直要把8万多的地方政府说至少去掉80%,但是它是因为自治形成的,我们这里情况不同,我们合并乡镇,合并行政村,这些年都有进步,还有我们兴起了一些新的经验,它是政府吗,他不是公司,它又不是我们正规的区政府。像深圳现在设了很多龙港区,现在设一个龙港新区,龙港新区不设人大和政府。这些经验实际上都已经提上了我们这个国家城镇化的日程。

所以,今天很高兴利用这个机会把想到的一些东西放到这里。观察到的现象就是当今人口流动增加,企业投资的自由度增加以后,它不会按照我们原来的架构去整合,有的地方就很糟,有的地方就会破坏环境资源。我们原来四平八稳的农业文明的中央大国的这种行政架构,对一个城市化、工业化怎么更好的匹配,这是我们目前关心的一个问题。我们只能一边观察,一边思考,一边参照,非常希望在座各位行家给予指点,谢谢!

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