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吴敬琏:如何依靠《决定》来推进新型城镇化

2013-11-26 10:00 | 作者: 吴敬琏来源:中国企业家网 吴敬琏

【中国企业家网】近日,中国国务院发展研究中心高级研究员、经济学家吴敬琏出席中欧国际工商学院举办的“2013新型城镇化论坛”并发表演讲。在演讲中,他分享了对中国新旧城镇化发展的一些基本看法。

吴敬琏认为现在中国城市化水平还太低。相对于新型城镇化,他说旧型城镇化有三大特点:土地城市化优先于人口城市化;“摊大饼”式城市发展;建成的城市运作效率很低,产生了交通拥堵、环境污染等负面效应。

吴敬琏分析了这些问题的原因,一是政府主导了城镇化的过程,把造城当成是提高政绩的重要甚至是主要手段;二是土地产权制度导致的土地财政;三是行政级别是层级化,越是上级的城市支配资源的能力越大。这些体制决定了不管怎么号召新型城市化,执行者实际做的还是旧型城市化。

吴敬琏指出,十八届三中全会《决定》提出的相关规定,都有利于推行更有效率的城镇化。但是推行起来有不少问题需要解决。一类问题是现在的利益格局所造成,比如增加了农民的财产收入和土地收入,那么就影响城市化过程当中的其他利益主体。这些来自意识形态和原有利益格局的阻力先要排除。另一类问题是存在实际困难,因为现在各个环节经过磨合大体上可以协调运转,当推行改革时,不能不顾实际会发生的困难。比如,《决定》说地方政府可以发债,那么什么情况下可以发债,谁对债务进行负责,怎么监督?市场怎么监管?这些问题需要去解决。

吴敬琏

吴敬琏

吴敬琏:

我们本次论坛讨论的主题是新城镇化的地产畅想,关于中国城镇化道路的问题,应该说是讨论了好几年的问题。最先是认为中国的城镇化进度太慢,跟相同水平的国家比起来,我们的城镇化水平是比较低的。一直到现在这个情况也没有改变。在十年前,大概是21世纪初期,我们的城市化加速了,在加速过程当中就出现了一个问题。主要是中国科学院、中国工程院的一些院士,认为我们的城市化过程出现了一种造大城的毛病,就是原来在全国的城市里面只有上海在80年代就提出了摊大饼的方式有问题。到了五六年前,这个人数还很少,主要是中国科学院和工程院的一些院士认为出现了毛病,但是这个没有引起太大的注意。最近几年,就是城市化在加速。加速过程当中,出现了一些问题,这些问题都有一些基本的方向,所以我今天的讲话可能从昨天下午的讨论看起来,可能我们房地产业的朋友们觉得跟他们所考虑的问题也许离的远一点。我总觉得我们中国整个改革和发展当中,都存在一个问题。就是基本问题有不同意见,没有弄清楚。但是注意力都放在比较现象层面上,实际上基本问题没有搞清楚,现象层面的问题是没有办法弄清楚的。所以我知道可能不大适合于大家所关心的房价是继续涨还是不涨,可能离这个比较远。但是我还是讲讲我对一些基本问题的看法。

就是新型城镇化和全面深化改革关系的问题。我想主要讲三个问题,第一个问题是城镇化在现代发展当中的地位和作用问题。到底他的地位和作用是什么?为什么要搞城镇化?第二就是旧型城镇化,我们现在说我们要加快新型城镇化,那么相对来说就有一个旧型城镇化了,那么旧型城镇化的问题是什么?产生这些问题的根源是什么?最后是怎么依靠全面深化改革来推进新型城镇化。

先说第一个问题,城镇化在现代发展当中的地位和作用是什么?这是一个最基本的问题。就像当年21世纪初期讨论股市的时候,讨论有没有泡沫。有一次证监会召集的高层讨论会上,我们中欧的许小年教授提出一个问题——股市是干什么的?先要把这个问题弄清楚,不弄清楚就去讨论他涨还是不涨,应该做多还是做空是讨论不起来的。实际上当时是两种意见。一种意见是说股市嘛,股市的作用就是方便企业融资。特别是按照当前证监委的说法,中国是一个社会主义的国家,股市发展主要是帮助国际融资。另外一种观点,可能经济学更书呆气一点,说股市是一个有效的配置资本资源的装置。那就是说他要给好的企业能够得到资本。要剥夺坏的企业浪费社会资本资源的权利。他是一个单向的东西而不是双向的东西。而事实上股市最后所有的问题都归结到这些问题上了,不同的方针有不同的做法,最后形成了各种各样的问题。

城镇化也是一样,到底为什么要城镇化呢?城镇化的作用是什么呢?大概有几种看法,前两三年最流行的看法,城镇化是增加需求拉动增长的一种重要的途径。比如说我们这本书的第一段就是讲这个,可以促进需求拉动增长。这个意见在一年多以前受到了很多人的反对。就提出了第二种意见,好象我们这篇文章上也反映了这种意见。说城镇化是工业化、现代化的结果而不是一种推动力量。所以你努力的搞工业化,人口就会向城市聚集,城镇化就可以得以推进,他是一种结果而不是推动的力量。我个人认为这两种意见好象都有问题。跟我们发展经济学公认的城镇化,在工业化和现代化当中的作用,这个认识是有很大的差别的。我在这里介绍几本书,第一篇成长,我觉得我们值得读一读,是亨德森的《中国的城市化》这本书,他是美国布朗大学专门研究城市化的教授。2007年的时候,有一个中国项目,就是以林重庚和斯潘塞为首的给中国做了一个十二五的预研究,这个研究当中有一个提议就是中国的城市化。中国城市化面临的问题和政策选择,大家拿到的片子当中,讲到城市化的理论,这是这里面的一页。他总结了在这个发展经济学,发展经济学对城市化的作用。这篇文章后来收在了《中国经济:中长期发展和转型》这本书当中。当然我们今天不可能详细的讲,大家有这个片子,可以看一下。这是一个公认的,好象没有太大的异议的。

总的来说,这篇文章一开始讲的,从世界范围来看,一个国家从低收入向高收入迈进的过程当中,城市化一直是快速收入增长和工业化的内在组成部分。他为什么是一个内在的组成部分呢?说的简单一点,就是因为城市化可以提高整个经济的效率。它的表示形式当然在不同的阶段也不同。另外一本书说佛罗伦萨为什么可以成为文艺复兴的起点呢?就是大家都到这里来交流思想,从交流思想一直到交流绘画的艺术,于是他就成了文艺复兴的起点。班加罗尔为什么会成为印度的一个明星呢?也是这个道理。现代化是离不开城镇化的,因为大部分制造业和服务业活动在城市中开展,效率更高。这是亨德森在2007年讲的。卢克斯说,城市是增长的发动机,创新的孵化、精湛的技能的培育,无不在城市进行。城市以为着人的接近性,密集度和亲近性。中国现在一个大的缺点就是缺乏思想市场。在城市里,思想者通过在自由的思想市场上的竞争和合作实现创新。十二五预研究的时候,中财办除了请了斯潘塞,还请了容莫做了中国十二五的研究。他来了之后,在北京大学做了一个报告,就是强调中国城市化要加速。他说城市化的最大作用是什么呢?就是因为他可以有效的生产创意。只有在城市当中,因为有人的亲近性、密集度和接近性通过人和人之间的面对面的交流,他的冲击,他就可以产生新的思想、新的概念,这是城市最大的功能。所以他非常的强调城市化的作用。这是我们经济学的一个普遍公认的认识。这个认识跟我们现在的在我们这里比较普及的认识好象是很不一致的。这是我们分歧的起点,就是对城市化的功能有不同的认识。

但是城市化也有他的负面效应。就是城市化因为人口密集就会造成交通拥堵,垃圾处理、公共卫生管理变得复杂和困难。治安管理的难度加大。总而言之,城市生活的成本就会比较高。那么我们怎么可以尽量发挥城市的正能量,尽量减少他的负能量,这个城市化就比较容易成功了。如果说不是这样,他的正能量不能发挥出来,他负的方面倒是很大,那就会有问题了。那么中国的旧型城市化可能问题就在这里了。

旧型城镇化有什么特点呢?有一个从现象上一看就可以看出的特点,就是土地的城市化优先于人口的城市化。城市建成区的面积增长比城市人口的增长要高了好几倍。昨天,我们有的会议参加者就讲到了,中国城市的市中心的容积率比发达国家要低得多。城市人口的人均占地面积比发达国家多得多,我们是比他们土地更少的国家,但是我们的人均占地面积要比人家多得多。城市化不是去发展思想生产,变成了开发房地产。我们可以看到城市化的过程中,他提高我们效率的作用发挥得不是太大,而这是它的基本作用。

第二就是摊大饼式的城市发展,各地争相建设超大规模的城市。我们的城市专业化程度很低,大家都是一律,只要扩大规模就可以,同构化很严重。在2007年亨德森的对中国做的城市化文化中间就讲到一个问题。我们总的来说城市化的进度比其他国家落后,城市居民的数量比跟我们同样发展水平的国家要低,但是他出现了一个很特别的情况,一方面是小城市偏枯,另一方面又有特别多的特大规模城市,就是说500万人口以上的城市特别多。这样的城市运作效率是很低的,北京就是这样的例子,上海也正在向北京迈进。而全国有很多很多这样的城市,正在向特大城市迈进。亨德森在提意见的时候,他讲了一个结构化的规律,在工业化时期是农村人口移向城市,所以制造业先在城市当中发展起来,但是很快,大概在20世纪中期,这个制造业的技术变成了一个非常一般性的、标准化的技术。于是制造业的工人他不要求有很高的教育水平和知识水平、技术水平,而在城市里的生活成本又很高,所以这些制造业企业就从大城市移向小城市了。我们常常不做根本性问题的研究,你比如说最近在讨论说汽车业,说为什么密歇根州的这些汽车城市衰落,底特律为什么破产。其实底特律的衰落是上个世纪60年代发生的事情,他的根本原因在哪里?根本原因就在于这个时候汽车生产技术已经成为标准化的技术了,少量的培训就可以上岗。而在底特律的生活成本太高,企业支付的工资也就跟着高,所以他不划算就移到要城市去了。这样一来底特律的人口快速下降。到了20世纪末期21世纪初期形成的格局是什么呢?制造业都到了小城市去了,美国没有几个特大城市,可能也就是纽约、洛杉矶,芝加哥也就算是一个中等城市。开始的时候,他们都是服务业,开始的时候,主要是金融业和供应链管理。到了网络发展起来之后,进入信息社会之后,供应链管理也移到小城市去了,因为他可以通过网络进行。但是到目前为止,金融业还不行,因为金融业密切相关的专业太多。所以越大的  金融中心就越是大城市。所以他形成一个格局,就是服务业,特别是金融业在大城市当中。制造业、研发中心等等都在小城市了。我们说小城市是不是镇的意思?我搞不太清楚。其实美国那些小城市,从1000户到10000户都叫city。

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