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张千帆:谁在养肥“周老虎”

2014-08-22 08:18 | 作者: 张千帆来源:《中国企业家》 张千帆

要消灭周永康这样的“大老虎”,只是强化反腐力度是不够的,更重要的是改变以国家为主导的发展模式,因为由此衍生出不受控制的公权力恰是腐败的根基

文_北京大学宪法学教授 张千帆 编辑_萧三匝 插画_谢驭飞

哪里有权力,哪里就有腐败。近日,“大老虎”周永康落马,再次验证了这一条亘古不变的真理。至少在中国语境下,腐败是公权和私利之间的不正当交易。

要防治腐败,各国各有各的招数,但其共同点无非是从制度上控制国家权力、保护私人权利。反之,如果私人权利不受保障、国家权力不受控制,那么腐败就成了人类求利天性使然的常事,而大大小小的“周老虎”们及其形成的各种腐败共同体是怎么打都打不死、打不完的。

公权力之不受约束乃至飞扬跋扈,从一张摄于若干年前的全国先进司法工作人员表彰大会的照片即可看出。照片中的周永康作为中国政法界的最高领导,饶有兴致地接见司法人员模范代表,被接见者则显得颇为受宠若惊。这张照片相当形象地体现了中国的司法现状。对于绝大多数司法人员来说,这样的表彰不只是一种荣誉,也意味着升迁、奖励等实际利益。不要说国家领导人亲自接见,即便是单位领导的公开表彰也会让他们诚惶诚恐。然而,荣誉的施予也是一种权力,而权力掌握在领导手里。领导有权奖励你,也就有权责罚你。这就是为什么我们的司法总是那么“听话”。

我从来没听说美国总统可以为任何法官“颁奖”。假如美国总统有这个权力,那么最高法院那九位牛逼哄哄的大法官瞬间就成了“总统的人”,都忙着争抢总统的颁奖提名去了。这张照片显示,当大小“老虎”滥用公权的时候,至少我们的司法是不会出来为法律做主的。如果你碗里有几块肉是由别人决定的,你自己都做不了自己的主,还说要监督、约束那个人,这话能靠谱吗?在周永康主政中央政法委期间,中国司法发生了严重倒退,却没有遇到任何体制上的阻力,本身足以说明问题。

如果公权不受有效制约,那么防治腐败的另一招是最大程度地界定与保护私权。这是因为公权滥用一般不只是一种任性恣意,而总是有清楚的目的和对象。周永康及其巨大的腐败关系网显然不是为了揽权而揽权,而是最终为了套利。说穿了,每一起腐败背后都是一个利益共同体,利益是将腐败者团结在一起的共同纽带。如果可供腐败的资源有限,那么腐败共同体就不可能做大,腐败利益链的延伸也会因为明显越过法律边界而备受注目。

在社会资源有限并得到适当界定的国家,公权夺利必然会侵蚀受法律保护的私人利益。纵然国家制度未必能有效保护私人权益,但是这类公权力的违法性十分明显,而受到侵害的私人则会不遗余力为自己呐喊,甚或多少让公权滥用者心存忌惮。譬如说,如果土地使用权的界定相当明晰,那么政府在征地之前就知道,无论在法律上还是道义上都要尽先行告知的义务,而不会像中国许多地方那样理直气壮地征地拆房,直到最后一刻才勒令被拆迁者限时搬迁。

遗憾的是,中国长期实行的公有制和计划经济不仅将过多权力和资源集中于国家,而且也打破了公私界限,导致私有财产边界模糊,进而为公权掠夺准备了巨大空间——事实上,既然财产权边界不定,在这种场合下使用“掠夺”一词已带有一定的道德判断。从周永康腐败关系网的发展史不难看出,中国式腐败的源流主要有三个:公有土地、国有企业以及国家对经济领域的介入与管制。三个领域都涉及“国家”或“公共”,这也难怪——“国家”拿“国家”的,自然很方便。

当然,两个“国家”的性质是不一样的:前者是指掌控国家公权力的人,后者是指国家所有的财产和资源;前者是“公仆”,后者是“主人”的财物,是不可为仆人染指的。但凡是学过点经济的都知道,主仆关系其实不好分,“代理问题”可以很棘手;即便法治发达国家都不例外,法治不健全的国家自然更是如此。无论如何规范国家的职能,无论在理论上国有企业应当如何为民造福,或土地征收应符合什么样的“公共利益”,只要国家还在全面而直接介入经济,保留众多的国有企业并任免众多领导,只要国家还不准备告别“土地财政”,并把土地使用权还给市场,那么大大小小的“老虎”、“苍蝇”们总能找到源源不断的腐败与寻租资源。

周永康从石油工业部副部长转任中石油副总经理及总经理的经历说明,中国政企不分问题并未得到解决。虽然上世纪90年代即开始企业改制,实行所有权和经营权相分离,但是国企运行离市场经济所要求的法治模式相差甚远。企业主要领导由政府任免,在本质上和官僚任免机制无异。董事会一般由总经理主导,并不能对其权力行使和决策行为形成有效监督。和私企相比,国企领导的权力更大、责任更轻,因为无论是盈是亏,毕竟都不是自己的钱,而任人唯亲、拉帮结派更为严重。蒋洁敏就是因为抱准了周永康的大腿,一路飞黄腾达,成为周在中石油的接班人。在买官卖官动辄明码标价的今天,自上而下的组织任免本身就是滋生腐败的温床,而国企高层腐败和中层既得利益相结合,很容易产生层层贪腐、相互包庇、极难渗透的腐败共同体。

当然,更大的腐败来自国企的垄断地位。平等的市场竞争本来可以将国企内部的腐败空间压榨殆尽,因为市场会淘汰承担腐败成本的企业,但是一旦以“国家利益”的名目搞垄断,竞争压力自然消失得无影无踪,而由全国消费者为之买单的“利润”不仅为国企内部腐败创造了巨大空间,而且也为各种招标、转包项目中的次生腐败及其形成的庞大利益链提供了丰厚的物质基础。

国企只是中央政府直接介入经济的一种形式,各级地方政府还以各种方式直接参与地方经济建设。例如周永康党羽李春城主政的成都成立了几十家政府投融资平台公司,包括大大小小的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等,以国有资产存量、财政性资金投入、土地储备收益和专营权等方式注入资本,涉足旧城改造、新城建设、工业、交通、文化旅游等领域。这类“平台公司”为权力寻租、官商勾结的利益交换提供了便利机会,由此产生了众多“红顶商人”。

这些人多为前司局级官员,他们被“派入商海”后保留着原来的行政级别和组织关系、原来的顶头上司和权力关系以及获得与调动稀缺资源的能力,并以此和“灰顶”乃至“黑顶”商人进行利益交换,而后者则需要地方政府为其攫取廉价的公共资源,并为其摆平地方矛盾。譬如成都会展旅游集团董事长邓鸿即依靠政府在土地、信贷方面的支持,为成都市操办了新旧会展中心等一系列“门面工程”,其中“环球中心”因违背市政府生态环境规划而被当地报纸揭露,但一位亲属在会展中心持股的省领导却找到这家报纸,希望不要再发表此类报道,此事遂不了了之。其实,如果邓鸿等投资者依靠自己的能力帮助四川建设并盈利,本来完全正当,甚至求之不得,但是一旦政商勾结,其社会后果就不是“发展”两个字所能概括的了。

邓鸿、刘汉之所以能在四川呼风唤雨,除了依靠政府在经营和贷款方面的支持之外,还得益于低价拿地的公权保障。说到土地所有制,实在是一笔糊涂账。国有土地为“全民所有”,却不知究竟为谁所有。幸亏城市土地的使用权基本确立,受市场交易支配;即便如此,城市强拆仍时有发生。农村土地为“集体所有”,最后往往沦为“村委会所有”,村主任和地方官员沆瀣一气、背着村民卖地的事情早已见怪不怪。管理者往往会僭越所有者,理所当然地行使起所有权。这是任何公有制都难以避免的现象。地方官员因为自己要从开发中获利,非但不会主持公道,而且是剥夺农民土地的帮凶乃至主凶。刘汉低价拿地,其手下砍死了带头抗争的村民,却如无事一般,均赖地方政府为其提供“保护伞”。

如此,则一些地方政府和开发商其实都已成黑社会,贪婪瓜分底层人民的土地利益,而这种瓜分之所以变得肆无忌惮,是因为土地公有制的所有权说不清,因而不得不把管理权也拱手交给政府,由其代行所有者的权力。众所周知,土地早已成为各级政府控制下的最重要资源,而当控制资源的权力不受约束的时候,理论上的公共资源即成了官员私人的囊中之物。当然,地方人大等宪法机制如能启动起来,也许能对地方政府征地、花钱等行为发挥一定的监督作用,但是在人大职能被虚置的情况下,这种约束恐怕一时也指望不上。

周永康显然不是一个孤案。撇开显而易见的外部控权因素,即便只是做到政企分开、取消国企垄断、界定土地权益,并把政府经济活动维持在对于公共利益确有必要的最低规模,周永康贪腐集团也不至于如此做大。要消灭周永康这样的“大老虎”,只是强化反腐力度是不够的,更重要的是改变以国家为主导的发展模式,因为由此衍生出不受控制的公权力恰是腐败的根基。

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