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郝旭光:公权力该如何维护公共利益和市场公平

2013-06-27 07:42 | 作者: 郝旭光来源:《中国企业家》 郝旭光 加多宝 王老吉

【中国企业家网】郝旭光教授是对外经济贸易大学管理学教授,博士生导师,郝教授在外经贸大学传授“领导力”课程。就其教课心得,特在中国企业家网开辟“郝论领导力”专栏,以将自己的新体验分享给更多读者。

郝旭光

郝旭光

“郝论领导力”系列领导力的本质

                            领导的N种境界

                            领导者应该具备的基本素质

目前,随着市场竞争的加剧,企业之间的纠纷增多,在民企与国企的经济利益纠葛中,有些地方政府公开为国企代言。比如王老吉和加多宝的“两罐之争”,近日广药和广州市政府方面连续两次以广告形式为自己证言或背书。“两罐之争”的是是非非,我们不做评论,两罐之争突然出现某些地方官员做广告的事情,关系到官员越位、缺位的问题,却是一个应该引起重视的话题。对这个问题,可以从以下角度进行分析。

一、管理学和心理学结合的角度

著名的管理学家巴纳德(Chester Barnard)认为,只有具备以下四个条件,个人才会承认协作中的命令和指挥:个人理解这个命令;个人认为这个命令同组织的目标是一致的;个人认为这个命令同自己的个人利益是相符的;个人有执行这个命令的能力。

这给我们一个启示,一个人要做某件事,需要知道(理解)做、愿意做、敢做、能做。因此,如果一个人不知道、不能够、不愿意、不敢,他就不会去做某件事情。我们很多官员无所顾忌,经常“越位”,像这次为某某站台的问题,第一可能是“不知道”不应该“越位”;第二可能是“能够”“越位”,因为他有更多的资源和条件;第三,他愿意“越位”,因为这可以带来更多的利益。第四他“敢”“越位”,因为没有约束。所以,要让官员“知道”不能“越位”;要让他“不能”“越位”,可以设立防火墙;要让他“不愿意”“越位”,可以考虑建立激励机制,让他“不越位”比“越位”有更多的收益。要让他“不敢”“越位”,要问责机制,“越位”是会被问责的,因为纪律性的问题会影响到仕途晋升。对于“缺位”问题,即该管的不管,也可以用这个思路来进行相应的推理。顺理成章地提出这样的话题,第一,谁来监管执法者?我们现在应该有机制设计,保证执法者被约束。第二,谁来教育监管者?现在不是说公众和企业需要被教育,而是有权力的官员需要被教育。既然要谈教育,就有几个理论可以运用:第一是公共利益,这是我们公权力运行的出发点。谁代表公共利益?绝不是只有国企代公共利益表,大量民企也代表公共利益。第二是捕获论,权利部门有可能缺乏监管而被一些利益集团捕获,形成官商勾结。需要提醒他们警惕。第三是公共选择论,监管者水平不一定比被监管者水平高,所以要服务意识和被教育的意识。

二、监管的公共利益论和捕获论理论的角度

监管的公共利益论,强调监管者、执法者要以公共利益为出发点。监管的捕获论,提出,监管者、执法者有可能被被监管者和利益集团捕获。捕获论的警示就是,要提出“谁来监管监管者”,避免监管者被捕获。

严格执法是组织正常运行、纠正违法的前提。所以一定要有相应的机制约束执法者。现实生活中,执法队伍的素质和对执法队伍的监督都有一些不足,对监管者的监管不力,这就可能造成执法队伍的选择性执法。因为人都是趋利避害的,不能天然假设执法者会自觉并有能力进行公正执法。执法者常会选择使自己利益最大化的内容,怎样才能让自己利益最大化?存在着可以纠正的错误,就表明纠正错误者有存在的价值,并且可以得到纠错的利益,因为有不法行为的存在,才有执法队伍的存在价值和利益。比如,中国封建王朝在对剿匪部队监督不力的条件下,常常出现兵匪勾结的情况,很多剿匪的军阀“挟匪以自重”,所以常有匪越剿越多的奇怪现象。当年的染色馒头事件不是披露过,食品监管部门经常来检查,发现这样的馒头,不轻不重的罚款交差,但不会彻底解决染色馒头的问题,这样,执法者就没有地方罚款了。染色馒头的生产厂家接着生产染色馒头。这里有个前提,只要别太过分,二者可以相安无事,但这却让公众利益受到了严重的伤害,正常生产厂家的利益受到严重的伤害,公平的市场环境受到了严重的伤害。不法食品商与食品监管部门监管者和被监管者的利益越来越多地纠结在一起,通过监管监管者,约束执法者,怎么割断这个利益是值得思考的。

三、公共选择理论的角度

监管者不一定比被监管者水平高。公共选择理论的创立者和主要代表人物詹姆斯·布坎南(J.M.Buchannan)认为,“国家不是神的造物,它没有无所不在和正确无误的天赋”[1],官员、工作人员和厂商、消费者一样,也是经济人,即一切行为以利益最大化为基本动机,会趋利避害。他们也有自己的动机、愿望和偏好,也是以个人得失为评判标准的,在利益面前,他们也会努力做出有利于自己利益最大化的选择,而不一定会考虑公共利益,但这种追求又因为他们从事的是常常被认为公正和无私的公共活动而被掩盖。公共选择理论认为,政府官员也是人,政府的规则、政策、决策也是由这些官员来制定的,上面已经论述过,这些人不可避免地具有经济人的特征。因此,不能总是认为政府官员就是公共利益的代表,政府官员也会不考虑公共利益,而追求政府成员组成的部门的自身利益。而且,就能力来说,官员既不更优秀,也不更差,和常人一样会犯错误,因此也存在“监管失灵”。

监管者并不一定比被监管者高明。但现实的情况是,现在有权力的官员和部门感觉特别良好,认为无所不能,无所不知,无所不有。大量实证表明,从理性水平角度而言,监管者和被监管者其实并没有明显差别。因此,执法者、监管者要有执法意识,要自知之明。既然大家水平都差不多,那就少些自我感觉良好,多些平等意识,并且要注意从监管、主管到服务,因为官员和这些部门有着更多资源和权力,要为公共利益服务,就需要树立服务意识,掌握一定的服务手段。要知道,服务也是管理。提供服务而不是整天挑毛病,然而问题是服务究竟要怎样提供?

四、解决思路

根据以上分析,可以从“知能愿敢”的角度,提出如下解决思路。

要建立官员“越位”、“缺位“的问责制度,更重要的是,要制定问责制度本身后续的补救措施,即问责以后还要追究的问题。从这个角度再往下说,政府官员和部门是权力、资源的拥有者,并且是裁判。但实际上政府部门和官员不仅是规则制定者,还是裁判,还是教练员,关键是他还曾经上场。最后还涉及到在立法时有发言权。因此该如何在这众多的角色中把裁判的身份界定出来。“越位”、“缺位”要从“知能愿敢”的角度提出来,监管者应该被监管,被教育。

五、保证公平

以上所有问题,都可以归结到保证市场公平环境建设的问题。

1.公平的依据是有关法律法规的规定,而非单个机构或个人的要求。换句话说,公平是在法律法规基础上的公平。

市场必须是公平的,强调的是规则公平和公平的规则。公平的规则,是指规则的性质,指规则能保护公平,表明的是法律面前人人平等。强调的是市场法律法规的制定宗旨是平等保护所有市场参与者,规则不公平,实际上是给不公平赋予合法的借口。规则公平,强调制定规则的时候要有公平、合理的程序。

2.公平的内容是地位、权益和责任的平等

不论参与者在性质、特点、资金、能力、社会影响等方面有什么差别,只要参入市场,他们的地位、权益和责任等方面在法律上就应该平等的。合法权益受到公平保护,不能因资金多少、投资数额多少、交易量的差别所有制的差别而存在差别待遇。一切市场主体都应在相同的法律条件下享有平等的地位权利和待遇,都应该服从市场规则,不应该有任何市场通过市场之外的力量来谋取资源,置身于市场法律规范的约束之外,不应该承认任何特殊公民。根据公平的这个要求,禁止市场上的欺诈、歧视、违规及不诚信行为是市场监管的重要内容。

3.机会公平

机会公平,包含了三层含义:起点公平、程序公平和环境公平。前者指的是在参与市场活动时,参与者都有进入市场的机会,处在同一条起跑线上,是机会平等的重要内容。它要求所有的参与者得到同等的待遇,不能让某些投资者有特权,而让另一些投资者受歧视。程序公平包含两层含义:其一,在程序上保证每个市场参与者之间的平等地位;其二,使得每个参与者都可以在规则形成过程中充分表达自己的意见,保证规则形成过程中,市场各方利益主体最大限度参与,都有公平的机会表达自己的利益诉求,或者提供智慧,或者兼而有之。有些企业可以没有机会参与规则制定,但他们一定要知道,他们利益诉求到哪里去说,他们一旦受到不公平待遇谁来管。环境公平指的是参与者在市场上有同样的市场机会和同样的信息。

总之,起点公平要保证参与者有平等的参与机会,程序公平要保证参与者有表达利益诉求的机会,环境公平则要保证他们有获胜的机会和被选择的机会。

从上面理论和实践结合的分析中可以看到公平的重要性,因此可以得出明确的结论,市场监管、市场执法的公平目标,不是兼顾公平、强调公平、提倡公平而是“保证公平”。

五、坚决制止利用公权力为己谋私的问题

“公权力机关人员为国企代言广告”已经涉及到很多违法的问题。广告法有规定,官员不能做广告。国外还有退休期的问题,离职以后还不能说与原先工作有关的事情。以官员的身份,出来做这个说明,肯定是违法了。即便是“退二线”,身份也还在。公职人员做广告是软性广告,比硬性广告更有杀伤力。在立法上应该有这样一个问题。目前尽管是不公平竞争,实际上从公众对于官员的反应来看,公权力一出来说话往往会起到与预期相反的效果,而且影响非常大。

[1]赵汉平,《西方经济思想库》,第三卷,经济科学出版社,1997年版,314页。

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