中国企业家

【在海外】新加坡你没学会
作者:杜亮2013年05月20日  

社会主义的目标、资本主义的方法是新加坡模式之表,“民本+法治+民主”三位一体则构成新加坡国家治理模式的结构性特征

今年9月16日,新加坡建国之父李光耀将迎来他的90岁生日。在上个世纪叱咤于全球政治舞台的领袖人物中,李光耀是唯一仍在积极发表政见的一位。

即便卸任总理已20多年,李光耀从未停止对于新加坡命运与世界局势的思考。3月20日,他出席渣打银行论坛时还在说新加坡的立国根基:“作为一个没有天然资源的国家,新加坡成功的关键在于手握资金的人或机构对我国的信心,这份信心建立在稳固机制、健全政策和开放贸易的基础上。”

新加坡模式既不像资本主义,也不像社会主义,因为李光耀绝不是一个教条主义者。面对生存危机,他带领新加坡走的是一条现实主义的发展路线。理想主义的目标与现实主义的手段,或者说社会主义的目标、资本主义的方法构成了李光耀施政的基调,引领这个国家从贫穷落后走向富裕文明。

新加坡的水故事

学习新加坡,首先要读懂新加坡,读懂新加坡的水故事。

虽然雨量充沛,但新加坡仍是一个缺水国家。英国殖民统治期间,新加坡的淡水供应主要依靠马来西亚跨海输送。二战期间,日本侵略军从马来半岛大举南下,首先切断了新加坡的水源供应,令英国守军陷入恐慌,不战自溃。这一不幸事件,深深印在李光耀的脑海里。没有稳定的水供,国将不存,遑论治理。于是,在新加坡独立之前,1961年和1962年,新加坡先后与马来西亚签订了两份分别长达50年和100年的供水协议。

位于勿洛的新加坡第一座新生水厂

时过境迁。尽管第一份供水协议已于2011年8月31日终止,但是在新加坡国内再也引不起多少恐慌。历经近50年建设,新加坡的淡水已经从单一依赖邻国供应转变为国内集水、海水淡化、新生水、外来水供“四管齐下”的多元供水体制,彻底告别了淡水奇缺的“战略弱点”。

滨海堤坝是新加坡水故事的教育基地

3月22日,世界水日。新加坡国立大学李光耀公共政策学院高朋云集。他们是为出席《新加坡水故事》一书的发布仪式而来。这本书由三名国际权威水资源专家撰写,描述了新加坡从独立时仅有三个蓄水池,发展到现在自给自足并成为全球水技术、水产业领先者的过程。

横河电机车间

新加坡环境及水源部部长维文在发言中表示,水资源不仅是经济问题,也是政治问题。“把政治处理得当需要领导者有坚定的政治决心、非常明确的目标、综合的办事方法以及实现愿景的能力。把经济处理得当,就是要为水资源定下合理的价格。”

新加坡国际企业发展局一角

在第一份供水协议到期之前,新马两国曾为供水价格调整问题陷入长达十年的争执。这种被卡脖子的滋味大大激发了新加坡政府发展新水源的决心。新的水源中,首先引起注意的就是“新生水”(NEWater)。早在上世纪70年代,新加坡便开始研究废水再生的可能性。然而,因为技术不成熟,首个实验性废水再生处理厂在1975年由于被证实不符合经济效益及不可靠而关闭。1998年,环境部和公用事业局(PUB)重启炉灶,在勿洛兴建新生水厂。2000年5月,水厂开始运作。这期间,新加坡水务管理体制酝酿着重要变化。以前公用事业局不仅管饮用水,还管电和煤气。从2001年4月1日起,该局从环境部手中接过了管理废水和排水系统的任务,同时将电、煤气管理的职能转移出去,从而实现了对水资源开发利用和水循环的全盘管理。自此,新加坡的水务事业走上了集约高效的专业化发展道路。

专业化的一个重要表现就是PUB的企业化运营模式。登录PUB网站,可以很顺利地下载PUB的年报。这个年报中有详尽的财务数据,非常接近企业的年报。截至2012年3月31日的上一财年数据显示,PUB全年运营收入10.376亿新元,非运营收入2600万新元,还有来自政府拨款收入1.99亿新元;运营支出10.371亿新元,财务支出1.08亿新元,上交政府公共基金和税收2020万新元。总体算下来,净收入为9730万新元。

不过,PUB并非一个追求利润最大化的普通商业企业,它还是水政策的制定者,而这个水政策的目标恰恰是要促进人们节约用水。PUB相关图表显示,自2004年开始,新加坡家庭每人每日平均用水量逐年下降,从2003年的165升下降到2011年的153升。在全球大城市中,这属于较低的用水量,也低于中国城镇的平均用水量。在节水方面,PUB采用了“10公升挑战”、“水务自愿小组”、“节水标签计划”、“强制安装双档式低容量马桶”等措施,当然其中最根本的还是利用价格杠杆。

为了让民众养成节水习惯,从2000年7月1日开始,新加坡对家庭用户实行首40立方米价格每立方米1.17新元,超过40立方米则提高到1.40新元。对于非家庭用户则一律采用每立方米1.17新元的价格。这些政策实施的结果是,尽管自2000年起,政府一直没有提高过基本水价,居民的日均用水量从2004年至2011年却下降了12升。

PUB的运作实践表明,如果找对路子,政府的政策目标是可以通过经济手段来实现的。

公司化运作的政府

没有独立的大楼,没有醒目的标牌,更没有警惕的门卫,我们穿过人流熙攘、商业气息浓厚的大厦底楼,登上电梯,门开右转,玻璃门后就是传说中的新加坡经济发展局。这是一台创造新加坡经济奇迹最重要的“发动机”,一个年龄甚至比新加坡独立历史还要长的机构。不过,在这里,如果你想捕捉任何历史的印记则是枉然,要不是前台后方EDB的标识提醒,你肯定会以为这只是一家普通的私人公司所在。

3月26日,我们连续拜访了经济发展局、科学技术研究局和国际企业发展局三家政府部门。它们都是新加坡贸工部下属的法定机构,地位类似于中国部委直属的二级局。其中,经发局的主要职能是促进本地经济发展,吸引海外投资;科技研究局的任务是致力于提升新加坡的科研水平和创新能力,吸引外资研究项目落户;企发局则是推动新加坡企业海外投资发展的核心部门。

拜访这三家政府机构,第一印象大致无二,那就是“太像公司了”。而在几番交流之后,这种印象更加深刻,不仅表面像,运作方式也像。

芳林公园是新加坡政府特设 的 “ 演 说 角 落 ”。是 新加坡反对党经常举行群众大会的地方

有人比喻,整个新加坡就是一家竞争力极强的国家“大公司”,它的人均GDP世界排名第五,在亚洲仅次于日本;它有着全球最具竞争力的营商环境(世行报告)和亚洲最廉洁和最不官僚国家的美誉(IMD年鉴)。而这些成就最重要的幕后推手就是以经发局为代表的这三家机构。

如何像公司?

首先,“高效运作”是这三家机构的基本特点。无须多言,业绩已经摆在那里。

其次,“绩效考核”。这是高效运作的保证。这有点像中国地方政府的考核方式,以GDP为导向,以招商引资为指标。不同之处在于,中国的GDP导向与政府官员的晋升挂钩,是官员们获取更大权力的标尺;而新加坡的GDP导向则与官员收入挂钩。GDP增长,官员收入随之增长;GDP下滑,官员收入随之下降。需要指出的是,新加坡政府以GDP为导向考核官员的方式最近已做了调整,考核指标已比较多元。

第三,“成本控制”。三家机构的办公场所都是租来的。财政部对于政府机构的人员增长幅度有严格的控制,每年最多增长1%,超过了会被罚款。

第四,“类公司组织结构”。经发局和企发局都设有理事会,理事会成员除拥有实职的最高管理者外,均聘请社会和企业家名流担任,每月开一次会,虽然不是行使决策职能,但集思广益,发挥着重要的咨询议事作用。在企发局,最高管理者甚至被冠以“CEO”的头衔。

第五,“薪酬市场化”。也就是我们熟知的“高薪养廉”。当然其目的并不止于养廉,主要是便于吸纳优秀人才,更好地为实现这些机构的经济目标服务。

第六,“人员进出自由”。在新加坡,没有像中国那样让大学生趋之若鹜的公务员考试。政府机构招收普通公务员主要依据其大学考试成绩,任何人只要通过面试就可以进入“公务员队伍”。如果想出去,也不存在身份转换的心理障碍;想回来,大门也是敞开的。

第七,“透明度高”。这几家机构每年都要像公司一样发布年报,来汇报一年来所做的“业绩”,接受社会监督。

第八,“可以举办公司”。企发局下面有三家公司,一个提供进出口报关服务;一个做空港业务;还有一家刚刚成立,提供接待考察培训服务。这些公司每年的结余一部分上交局里,局里根据财政预算来花;一部分留在企业,由企业董事会决定如何在员工中分配。企业董事会也是由社会知名人士组成,他们对名誉的珍视保证了这部分钱不会乱花,沦为政府主管部门的“小金库”。当然,这些附设公司本身要和该机构的特点与目标结合,不会无边界发展,与民争利。

政府必然不如企业运作高效,但是通过以上八点类公司化管理手段,新加坡这几家机构能实现全世界政府中罕见的高效运作。

需要指出的是,类公司化不等于政府机构就是公司。唯一的差别在于政府机构在高效运作的同时必须守住底线、保持廉洁。通过程序公开,保证其花钱不像私人公司取决于个人喜好,甚至满足个人私欲。对于贪污受贿这样的行为,在这个国家有最严密、无情的法律在等着你。

当然,政府除了经济职能之外,还必须承担大量的社会职能。这些社会职能部门是不能公司化运作的。对中国的政府部门来说,通过什么手段提高效率,新加坡这几家机构的经验值得借鉴。

新加坡模式的未来

新加坡政府既不同于西方作为市场守夜人的“小政府”,也不同于市场干预型的“大政府”,是一个积极的“服务型政府”。

表面上看,新加坡威权主义的发展模式与中国政府主导经济的发展模式很像,但细究根本,两者却有着天渊之别。

在中国,尤其是近十年兴起了一股“公务员热”。不仅因为公务员收入稳定,工作轻松,更因为进入政府,就有了审批的权力,有了权力变现的可能。

本刊记者问一位新加坡官员:“你有没有想过利用权力获取额外的收益?”

“这在我们的意识里本身就是犯忌的,法律上也明令禁止。新加坡在廉政的程序方面做得比较足,处罚也很严厉,就是让你不能够利用自己的权力去做某些事情。”他如此回答。

在新加坡考察期间,《联合早报》曾连续数日对新加坡民防部队原总监林新邦涉嫌接受“性贿赂”将一个工程发包给某私人企业的案件进行报道,其中一篇还上了头版头条。这个案子与中国动辄千万级的贪腐案件相比,真是小巫见大巫。如此“小题大做”,足见新加坡社会对于政府官员滥用特权的痛恨。而这位林总在庭审时的检讨也很值得回味:“我们在一起只是寻求慰藉,道德上是不对的,但我没有贪污。我从没想过要贪污,我知道贪污是社会的祸害,绝不会这么做。”

虽然在新加坡,官员的薪俸很高,但也不是整个社会中最高的。在政府做事,除了经济上的动因外,还需要具备一定的奉献精神。这也是李光耀所力倡力行的“精英政治”的重要内涵。

从根本上看,新加坡政府角色的定位体现的是中国儒家几千年来提倡的“民本思想”,是“积极地善”,而不仅仅是“必要的恶”。但在实际操作中,仅有“民本思想”是不够的,因为“为民做主”更多体现的是官员个人高尚情操和修为,如果没有强有力的法治震慑,也没有民主制度的监督,就有可能沦为“假公济私”、“专制独裁”和“侵害民益”的遮羞布。

概括地讲,“民本+法治+民主”三位一体构成了新加坡国家治理模式的结构性特征。它保证了新加坡这个小国沿着政治精英所设计的理想路线不断进步。这种模式无论在东方还是西方都很难找到第二家。

假如把这三位一体的模式拆解开来看,每个组成部分似乎都有缺憾:其一,强调民本造就了政府的“家长制作风”,带来了新加坡经济的高速成长,也抑制了民间经济活力的发挥。对此,李光耀本人也有反思:“我必须改变我原来的观念了。社会上存在一种所谓的企业家文化,可以鼓励很多人努力从事商业并取得成功。”其二,过于严苛的法律,不仅屡屡遭到西方社会的诟病,近年来中国劳工因为讨薪遇阻抗议、罢工反遭惩罚的事件,也加重了人们对这个法治社会价值取向的疑虑。其三,议会民主由于人民行动党的一党长期执政流于形式,在很多西方媒体眼里留下“专制国家”的印象。

这种状况正在发生微妙改变。2011年议会大选,反对党在国会赢得6个议席,工人党还破天荒的在一个选区赢得压倒性胜利。人民行动党拿到81个议席,得票率却持续下滑到60.1%。在很长一段时间内,或许反对党仍很难对人民行动党构成实质威胁。但代表团接触的一些专家认为,这可能成为新加坡社会政治生活的一个转折点。

在人民行动党执政近50年之后,随着经济成长带来的人民生活改善的边际效应递减,随着人口代际更替带来的新生代独立自主意识的张扬,随着新的社会矛盾出现,例如贫富差距扩大、移民冲击加剧带来的中低收入阶层的不满,新加坡模式即便还没有走到十字路口,也面临着较大的调整压力。一位反对党人士提出的口号颇有代表性:“我们需要的是服务人民的经济,而不是服务经济的人民。”

新加坡模式,这个由一代“斯巴达式领袖”设计的国家治理体制将走向何方?目前看来,还没有人能给出准确答案。而对于中国新一代领导人来讲,如何辨析新加坡模式之利弊,应根据本国国情,找到推动中国长期可持续发展的顶层设计方案,无疑需要深谋的智慧和决断的勇气。

注:更多精彩报道,详见2013年第9期《中国企业家》杂志,未经授权,谢绝转载。有意与中国企业家网站的内容转载等业务合作者,请与市场部联系(电话:64921616-8657)。欢迎来天猫店(http://chinaentrepreneur.tmall.com/ )订阅《中国企业家》杂志,2013年全年征订,亦可跨年度订购,8折优惠中。